作者：李根政 / 地球公民協會執行長

行政院8年800億治水特別預算，在選前被在野黨批評為綁椿工具，計畫草率而遲遲不肯通過。然而在選後藍軍大獲全勝之後，立法委員竟強力加碼，把原住民、偏遠地區、離島地區等治水方案360多億綁進特別預算，於是，原本倍受爭議的8年800億，竟暴增為至少1,160億，另外水利署、桃園立委林正鋒、高金素梅立委又趁火打劫提出「石門水庫及其集水區整治特別條例」共250億之特別預算，於是治水預算就暴增為1,410億（表1），其中700億由擴大公共建設投資特別條例（5年5,000億）中支應。立院此一擴編預算之提議，明顯違反憲法第七十條：「立法院對於行政院所提預算案，不得為增加支出之提議。」雖然，立法院聲稱本案為法律案而非預算案，然而，對於行政部門所提法律案中的預算進行加碼，依常識判斷仍屬增加預算之提議，理應全數凍結，交由大法官釋憲，否則政府預算可由立法委員隨意擴張，國家財政如何控管？

在水患治理1,410億通過前夕，筆者曾悲觀的提出警訊，認為本案一旦通過，屆時政商上下其手，全台陷入遍地烽火的情況下，民間即使傾所有力量進行監督，也分身乏術了！然而，治水預算已然通過，要扭轉立法院之決議恐非現階段台灣社會之能量所能達致，再者，民間運動之可貴除可見的運動效益外，更在於長遠的公眾意識提昇，因為，雖可能是狗吠火車，仍認為有必要針對治水預算進行了解，進而擬定訴求、策略，進行監督工作。以下是以筆者對此一議題所做的初步分析整理，取材於部分歷來水患問題之相關論述，並無任何創見，僅供參考。

河川上游之水土保持工程，將是新一波造災工程水患治理條例的總經費為1,160億元，其適用範圍為行政院核定易淹水地區水患治理計畫所明列之縣(市)管河川、區域排水及事業性海堤、農田排水與雨水下水道之治理工程及相關水土保持工程[1]，也就是說，全都是治標性的「工程」，並無其他水患治理的長遠規劃。其中雨水下水道、水土保持及農田排水，經費上限為360億，治山防洪經費不得低於160億。本條例的中央主管機關是經濟部，中央執行機關為編列預算的各目的事業主管機關，例如水利署、農委會等，而其實際執行得委託直轄市、縣（市）政府或農田水利會。統計整個1160億的水患治理工程中，有明確量化數據者，筆者舉例如下：疏濬區排為634.2公里；疏濬下水道為488.7公里；最恐怖者乃幾乎全台每條河川的上游都有一堆水土保持工程，總計長達1,620.821公里，幾乎含括所有河川上游的水土保持工程。其中花蓮縣高居榜首，預計要在河川上游進行16項工程，共231.661公里，單單立霧溪就要搞至少63公里的水保工程；第二名是南投縣，有101項工程，共計180.901公里；第二名是屏東縣，有67項工程，共157.098公里；第三名是苗栗縣，有25項工程，139.431公里；第四名是台中縣，有43項工程，共計138.219公里；第五名是台北縣，有51項工程，共計127.987公里；接下來依序是台南縣51項，106.316公里；嘉義縣42項，85.665公里；高雄縣18項，77.535公里；台東縣13項工程，共56.598公里；桃園縣23項，共50.578公里；雲林縣10項共36.531公里；嘉義市3項共34.018公里；宜蘭縣6項共23.336公里；彰化縣17項共13.426公里；新竹縣24項共13.015公里；基隆市6項共10.864公里；新竹市3項共8.520公里；台中市1項3.122公里。

筆者懷疑數量如此龐大的工程，從設計、發包、施工、監工，一個農委會水保局有多少人力可以支應？又農委會水保局過往執行的水保工程到底成效如何？據了解單單90年度已執行的防砂治水工程即達1,504件，辦理崩塌裸露地植生復育、源頭緊急處理784件，因桃芝、納莉強颱而變更設計及新增工程795件[2]；到了93年度已執行完成的集水區整治工程件數本已高達1,000件，崩塌地裸露植生復育工程120件等。試問每年投入這些整治工程到底其成效如何？可曾做過檢討？如果這些工程真的有效，為何越做越多？永遠有做不完的工程？

山坡地治理先前已有「國土復育特別條例」草案與「國土復育策略暨行動方案」推動，其作法即是打破過往的唯開發與工程之人定勝天模式，以讓國土休養生息為手段，而非工程治理圖，如今，立法院將編列160億水土保持工程之預算，而且準備延續、貫徹過往錯誤的水保思維，實是置國土於萬劫不復之罪惡。水利工程界慣於「源頭崩塌，以與建控制蝕溝、防止崩塌的水保工程」，其目的應是在於促進地土的穩定，恢復全面植生覆被，但歷來之水保工程，有多少比例達成此一目的，又有多少只是創造永續工程，多年來民間舉證工程多數浪費公帑，台灣山地仍是千瘡百孔可為明證。

這些問題，我們只需隨意列舉過往各界之批判，即可明瞭此一時預算之惡。

聯合報社論（89年6月24日）指出：台灣地區的攔砂壩總長度已經超過河川總長度了，可是土砂災害非但未曾稍減，反而愈形擴大。最糟糕的是，如此出於搶地心態的「圍堵式」整治方式還在持續」；台灣那一套力抗自然的土石流整治對策，論效果猶如螳臂擋車，而且對自然生態形成雪上加霜的負作用；要治水，先避免犯原則性的錯誤─「住在人該住的地方」。

聯合報論壇（陳賜賢，2000）指出：水土保持局的前身─山地農牧局，因山區農產品運輸與興建產業道路，以及防止土石流而興建的攔砂壩，基本上是互相矛盾的。結果是道路開發累積大量崩塌、不穩定土石，蓋越多攔砂壩，導致河川砂源減少，外傘頂洲縮小。一方面加速山地削平速度，另一方面累積不定時炸彈（攔砂壩）。[3]

陳玉峰（2000）指出：所謂治山防洪、山坡地重大災害緊急處理、治理與復建，基本上皆為消極因應，其特徵為：1.以科技治理科技無能解決的事務；2.以硬體工程覆蓋在本質鬆動的地層；3.以一時替代久遠的思惟與做為；4.積小善、行大惡；5.以工程創造永續工程的迷思。[4]

筆者呼籲，行政、立法部門，應檢驗過往治山防洪的工程，再談新的預算執行。

水患治理預算總金額表

河川治理與國土規劃這一波新的水患治理工程，勢必造成全島河川、海岸進一步水泥化，一場生態浩劫再所難免。然而，其效益呢？1959年地理學家陳正祥研究國府從1949年來台10年之間，耕地所增加的24萬公頃，絕大部分為山坡、河灘、塗灘、沼澤以及劣地等，當時，其評論此等荒地之起用，正可說明台灣土地利用已達極限。筆者引證近50年前之研究評論，意在說明，現今水患之問題，其源頭主要是在土地過度開發，例如在低窪地區填土建築必造成鄰近地區水患；聚落進駐河川行水區必遭水患；大規模農田轉為住宅區、工業區等[5]。如今要解決問題，存在二種思維，一種是人類適度退讓，與大自然共存；另一種則是採北市模式進行圍城。

前者，過去水利界也曾提出，不與水爭地，洪氾區管理、洪災保險等，但一遇土地利益，居民抗爭，即告無疾而終。後者之圍城模式，其關鍵在於我們要付出多少代價提高保護強度、降低風險。目前的保護標準，主要河川以洪水頻率100年為標準，次要河川50年，特殊主要河川200年（如台北市淡水河、基隆河），防洪標準係依國土保育及經濟發展重要性而定（人口、經濟、政治地位之重要性）只要是人口集中、政經位置較重要的地區，其防洪標準就是比其他地區高。也就是說，面對益加集中的暴雨以及持續擴張發展的聚落，勢必得提高其防洪標準，然而，如果全台各都市、鄉鎮都比照台北市，到底要付出多少代價？在保護強度與財政負擔、效益、生態衝突等顯需進行慎評估。再者，工程有與侷限與風險，即便增加了防洪標準，投入再多的錢，工程做得再好，未必就可完全避免洪患，屆時又該如何？筆者以過往時報基金會所出版的〈水患何時了〉論文集，試舉幾項論述供參考。

張斐章指出；根據經濟部水利局的研究報告顯示，政府平均每年負擔防洪及救災之金額達178.8億，而且都是以工程措施進行[6]。但如今水患只有加重沒有減緩。吳建民（1995）指出：台北橋之堤防在過去50年中，已加高不下四次；社子島及關渡等亦然；甚至於社子島正興建中，地方又已反應提高其保護程度；即使一再提高堤防或其他結構物之保護程度，洪水超過設計標準之機會仍舊甚高。堤防無法作至無限高，而抽水機無法排出無限量，洪水、排水之害，永遠存在，其中最糟糕者為工程措施甚容易導致居民假象之安全感，結果工程一完成，人口更形集中，因此經常衍生新災害，結果工程之保護程度愈高，洪災損失亦愈大。[7]

綜上引述，理論上說，如果真要治水，一個負責任的政府應頒布氾濫危險之區域計畫，而非一味討好人民，將災難延後、擴大，但不幸的是，現今的水患治理條例並非真要循長遠治水之道而行。

民間之批判與建言：筆者以為，水患之治理應先研究土地的變遷，探討水患的根本原因，因地制宜，考量生態原則，評估其短、中、長期效益，施行必要之工程；水土保持工程，為山地工程開發之擴大與延續，必定造成新一波災難，為首要檢討、全面停止之計畫；至於農田排水，歷來農田水利會從來就不缺經費進行灌溉渠道的整條，長期以來各式水圳在安全無虞的情況下，就常分段以小型工程進行重建，是為椿腳政治之一環，如今會編入特別預算，是同樣的政治邏輯與情境，此一工程可能破壞社區之景觀、歷史記億等，值得進一步關注。民間有必要了解治水工程的具體內容，在工程規劃、環評等階段參與，至於運動目標則應鎖定於山林、河川生態系的維護，但其成效取決於民間力量是否形成足夠壓力，以及政府有無反省能力。

最需提防的是，立委們為了利益，必然想方設法於任期結束前完成發包，可以想像的場景是，全台數以千計急就章的工程從設計、發包、執行，必然粗糙無比品質低落，屆時全台灣宛若一個超級大工地，數以萬計的工程、砂石車穿梭於山區、河床、海岸，工程可能多到連設計人才、施工人員都找不到，民間又有多少人力可以監督呢？

真正的人道關懷應是以跨世代眼光，斧底抽薪解決問題，但試問舉國掌權之士，可曾以此格局思考國家大政，水患治理？

作者／地球公民協會籌備會執行長