作者: 黃修文 (水患治理監督聯盟)

臺灣的河川治理的架構外表看起來和日本的有一些類似, 最明顯就在於河川分級制度: 日本分為一級河川和二級河川, 而在台灣則分為中央管河川及縣市管河川, 而且日本的一級河川的確也是中央管理而二級河川則由都道府縣主管. 日本的河川治理的執行機關通常稱為某某川河川事務所, 以淀川為例就稱為淀川河川事務所, 而台灣則分成第一到第十河川局. 從這裏開始似乎就看出有些的不同, 但這些不同倒底從何而來呢? 從根本的法律規範來看可以得到一些線索, 臺灣依據的是抽象的水利法, 而日本則是具體的河川法. 用比較極端的說法來講: 臺灣始終只有治水, 並沒有河川治理, 而所謂河川只是水這種基本物質的載體 ( 水利法中大部分的地方稱河川為"水道") -- 雖然在近年來已經有一些轉變的跡象.

日本河川法經歷了兩次主要的修改,這些修改也反應了對於河川的想法的改變. 1896年就已經設立的河川法是以防制水患為主, 而在經濟飛躍的1964年的新河川法則注意到水資源的分配和運用. 到了1997年再次大幅的修改, 加入了河川環境的考量, 從此維護河川生態環境成為主管機關的法定權責. 相對的在水利法之中, 有關水權和水資源的開發及運用, 仍然沒有合理的規範.河川環境的規定更是不見蹤跡, 雖則水利署近年來在環保團體的壓力下, 的確開始想把河川裝扮得漂亮一些, 但在法律層次上, 水利法還是十分的落後.

1997年修改後的河川法, 制定了日本河川治理的架構. 這個架構也許真得對臺灣的治水有一些影響. 比方在日本河川治理的基本方針必需經由國土交通省所設的社會資本整備審議會審議, 而臺灣最近則在經濟部下設立"水資源審議委員會"以決定重大的水資源開發案. 不過兩者之間有許多實質的差異: 首先河川法明文規定了社會資本整備審議會的法律地位, 行政機關在河川治理必需諮詢審議會的意見, 沒有正當理由, 必需依循審議會的意見, 否則行政處分可能被判為恣意的(arbitrary), 因而是無效的. 水資源審議委員會並沒有法源, 所依據的是在中央法規標準法和行政程序法中都沒有定義的"設置要點". 究其性質比較接近行政程序法第159條所稱的行政規則, 然而這種行政規則只要經濟部長有不同的見解就可能被修改掉. 其次是組成的委員的不同, 台灣的水資源審議委員會與其它各式各樣的委員會包括環境影響評估委員會一樣, 其主要分成兩個部分, 其一是相關行政機構代表, 此外則是學者專家, 基本上只重視機能性和專業性, 但缺乏利害相關人的代表性. 然而社會資本整備審議會中則沒有中央官方的代表, 全由學者專家以及相關的團體代表等組成, 其中包括水資源協會, 日本工業用水協會, 水系所在的各縣的知事等等. 不過兩者最大的不同, 應當也是整個治理制度最重要的關鍵, 那就是社會資本審議會並不像水資源審議委員會, 並不審議具體的個案, 而只是要提出一個抽象的治理原則--河川整備基本方針, 具體的治理計畫(比方實際的水利設施, 水庫, 河川公園等等) 則是必需由"流域委員會"來審定, 而且社會資本審議會和流域委員會的運作方式也不太相同. 流域委員會的日常運作是委託民間獨立的企業, 並非如社會資本審議會依附在國土交通省河川局之中. 這些制度設計的根本用意何在呢?

河川治理所牽涉的利害非常的廣泛而且基本, 例如在水患治理上, 上游和下游的利害往往不同; 在水資源的分配運用上, 農業部門和工業部門也會衝突; 甚至於為了生態環境而必需維持的常流量, 也可能和水資源的需求有所扞格. 這種複雜的狀況下, 假如不分由說, 就交給議會決定. 事實上由於專業性不足, 一定是委託行政機關規劃執行, 而水系往往跨越基本行政單位, 勢必由中央行政機關去執行. 但是一來對於各地的水情不夠熟悉, 對於各方的需求更難以詳加瞭解. 結果往往就是由地方的民意代表或者是權勢者主導, 這在目前進行的易淹水治理和石門水庫整治中屢見不鮮. 當然並不是說這就一定表示有弊端, 而是在缺乏完整的考量和討論的狀況下, 常會發生強烈表達的私人利益凌駕長期的公共利益的情形. 而且在有錢要趕快花掉的心態下, 整體流域治水不過就是口號罷了.

日本的河川治理則是用制度性的力量去減少這種情形的發生. 他們先在河川法中訂出三個基本的價值即治水, 利水和環境. 但是這些抽象的價值要如何落實在河川治理上呢? 當然是要依賴合理的程序, 因而設計了兩階段的計畫擬定, 第一階段是在內閣層次的社會資本審議會討論出河川整備基本方針, 方針中回顧特定水系的現況和歷史, 以確定落實三個普遍的價值所要達成的目標, 如高水位和洪峰流量的確定,水系中所需保存的特殊生物及人文與生態環境等等. 要確立某個水系的基本方針, 往往會經過五六次的審議會. 在這階段沒有牽涉到任何個別利益, 但是也沒有提到任何的具體施作. 而它限定了第二階段的整備計畫的範圍, 使得無謂的工程一定會受到檢討, 也不會把資源過分的投入私人利益的創造.

第二階段河川整備計畫則由地方層次的"流域委員會"審議, 河川整備計畫是整個河川治理的實體部分, 以關西淀川水系為例, 自1997年河川法修正以來, 一方面河川整備基本方針在擬定之中, 而淀川河川事務所已經開始諮詢以準備整備計畫的修訂, 2001年2月淀川水系流域委員會就已經成立, 委員是由河川、防災、水環境、生態系、利水、都市計画、地域別等各領域的學識經驗者所組成, 初期雖然菁英色彩濃厚, 但近年來也開始重視住民及以市民團體的參與. 經過一兩年的諮詢, 2003年起, 淀川河川事務所開始提出"淀川水系河川整備計画基礎原案"、"淀川水系河川整備計画基礎案"、"淀川河系河川整備計畫原案"等草案, 並由淀川流域委員會審議並提出意見, 另一方面也在各地舉辦說明會並且徵求對這些草案的意見, 這些草案和意見書全可以在網站上看到. 至2008年4月份為止, 淀川流域委員會已經召開了77次, 每次都有數百頁的會議資料, 近百頁的會議紀錄, 所有委員以及旁聽民眾的發言都是逐字記載, 在一兩周內就會在網站上刊登. 在這種狀況下, 可以說每一項準備進行的工程, 或者準備興建的水庫, 在治水, 水利和環境上都是經過多方面的深思熟慮, 偏私的可能性已經降到最低. 在東方國家中, 民眾普遍缺乏公共參與精神的情況下, 由政府主動提供資源建立平台, 不失為深化民主的一個良好方式.

日本的河川治理制度是值得深入研究的, 不僅因為是其有良好的成果. 而且在天然環境上, 與臺灣同為高山急流人口稠密的島國, 日本颱洪的頻率甚至高於臺灣. 而且同樣的在溪流密佈, 人口也密佈的土地上, "還地於河"聽起來雖然很響亮, 但往往不具備可行性, 與其依賴毫無根基的新理念, 不如逐步去建構一個可以凝聚眾人的想法, 共同構思如何達成基本價值的制度.