石門水庫的整治背景:

石門水庫集水區的整治可以說歷史悠久，自從1963年著名的葛樂禮颱風帶來大量的淤積後，自1968年起就擬定了「石門水庫集水區治理二十年計畫」由北區水資源局的前身石門水庫管理局負責積極整治。這二十年計畫分了五期治理(1972年至1991年)，光是防砂壩就建了超過100座。之後再接再厲的展開第二階段治理計畫(1992年至2003年)，依據陳樹群的整理，在第二階段的整治中，典型的內容像是：跌水843座，蝕溝控制140處，防砂壩91座等等，整治中溪流整治和防砂壩占了總經費69.4%[1]。 幾十年下來不但大漢溪主流上興建了五個大型的攔砂壩 (義興、榮華、巴陵、玉峰、秀巒)， 主要的支流也莫不充滿了各式各樣的防砂設施像是防砂壩，固床工，潛壩，丁壩等等不等。大約石門水庫集水區中有常流水的溪流，幾乎沒有不被加上這些水泥構造物以發揮降低坡度，穩定流心，減少兩側沖刷，防止溪床刷深以及向源侵蝕等等神奇的功能。話雖如此，1996年的賀伯颱風還是帶進了867萬立方公尺的淤積，並造成了濁度上升而停水，只是那時政治競爭沒有如今那麼激烈而沒有被廣泛的抨擊，但也失去了提早面對問題的機會。1996年之前大約有十幾年風調雨順的時期，即使是1976年和1985年的畢莉以及尼爾森颱風也只共帶入了573萬立方公尺的淤積，而其餘各年的淤積量大多在50萬立方公尺左右而已[2]。 因此這次的淤積和濁度上升並沒有被認為是嚴重的問題，先前整治方式也並沒有受到檢討以瞭解是否真能解決問題，第二階段整治的後半段還是繼續使用防砂壩以及溪流整治那套工法。接下來的故事就廣被人們所熟悉了，當2003年第二階段治理計畫順利完成之後，2004年的艾利颱風和2005年的馬莎颱風就立刻帶來了有史以來最大的淤積以及濁度上升，停水十數日，搞得天怒人怨。因此而有了「石門水庫及其集水區整治特別條例」的頒行。250億的經費投入石門水庫以及上游的大漢溪之中，要積極的進行整治，以解決問題。

積極整治成效不彰

在幾次大規模的停水後，大概沒有人會認為石門水庫不需要特別的整治。然而需要怎樣的整治，而整治又要達到怎樣的目的卻很值得思考。其中最緊急的問題當然是原水濁度上升而造成無法供水的窘境，其次則是嚴重的淤積會對水庫壽命造成衝擊，而本文則稱以解決這兩個問題為中心者為保守整治方案。另一方面，以往數十年來的整治方案－－包括目前特別條例中在集水區的治理方式，則是朝著想把土砂留在山區中，甚至要用工程手法降低崩塌率，這樣的取向，就稱之為積極整治。以下想要說明的是積極整治始終並沒有什麼良好的成果。

首先積極整治絕對無法應付濁度上升的問題，這個事實在幾十年的整治後再明顯不過了，而且也得到了許多研究者的承認[3]。2005年的馬莎颱風造成的停水事件後，桃園地區沒有再停水，並不是因為原水的濁度沒有上升，而只是暫時性的壩頂取水才取得到濁度較低的水。事實上自2006年特別條例通過後，展開更加積極的整治以來，在蘇樂橋、匹亞溪等處都興建了許多規模宏大令人印象深刻防砂設施，但是在2007年下半年在並沒有造成巨大崩塌災害的韋帕和柯羅莎颱風來襲時，還是都造成了水庫原水濁度上升的情況。特別是在2007年10月柯羅莎颱風時，連壩頂取水所得到的水的濁度都上升到3,000 NTU[4]，情況如果再惡化一些，即使分層取水完工後，都還是有停水的風險。 這些事實充分的說明了在上游積極的整治並沒有辦法解決濁度上升的問題，而目前可知的唯一實際的辦法只有利用水力排砂將飽含泥砂的異重流即時排出，使得水庫不至於形成混水潭[5]。

那麼積極整治對於嚴重的淤積是否有所助益呢？其實石門水庫淤積問題會被認為那麼的嚴重，主因就是颱風暴雨時帶來的大量淤積，雖然看起來平均降雨量要到達七八百公釐時才會造成濁度上升，不過只要颱風經過集水區，大概都會帶進幾百萬立方公尺的淤積，而依照交大防災工程研究中心的整理，石門水庫目前淤積大約有75%來自颱洪所帶入的淤積（淤積資料同註二）。可以想像上游的防砂設施既然無法防止濁度上升，當然也無法防止這些主要的淤積來源，最明顯的例子就如當艾莉颱風為石門水庫帶進了二千七百多萬立方公尺的淤積時，而之前早就已經快要淤滿的榮華壩和巴陵壩還是沒有被淤滿，可見這些壩體對於這些石門淤積的主要來源幾乎是完全攔不到。那麼經過數十年來的積極整治，上游集水區的體質是否變好了呢？是否變得較不易崩塌了呢？也就是防砂工程所標榜的那套降低坡度，穩定流心是否產生了什麼作用呢？下表是幾次重大颱風的雨量和淤積量相關資料的比較[6]：

上表顯示，無論在任何時期，只要累積雨量超過500公釐就可能造成重大的淤積，特別值得一提的是艾莉颱風無論是平均雨量，洪峰流量均小於葛樂禮颱風，但是帶進水庫的淤積量卻增加了43%，至少可以說，經過多年積極的整治，集水區並沒有變得比較不會崩塌。當然這並不是宣稱攔砂壩或者防砂壩沒有它物理上的作用，它可以減緩坡度是很明顯的，對於土石災害防制和保護附近的保全對象的作用也從經驗明確可知。然而它們對於防制整體淤積的效果不張其實不難理解：一則如前所述，造成水庫主要的淤積來源這些壩體本來就沒有辦法攔阻，再則在廣大的集水區中鞏固強化某些特定區域，很容易就造成其它區域的弱點：減少某些地區的坡度很容易就使其它地方坡度上升；減緩特定部分的流速，很可能就使上游漫流而造成崩塌。巴陵壩損毀前後的情形就提供了很清楚的實例：攔砂壩建好後，使得下游沖刷加劇，讓台七線路基不穩，因而又要再建許多的護岸保護；而在壩體損毀後，上游河床急速下降，原先的構造物，包括巴陵橋都岌岌可危。玉峰壩的情況更為直接，玉峰壩旁的崩塌一般都相信就是直接由玉峰壩所引起的，原有的魚梯以及後來耗費數千萬改建的魚梯都被崩塌的土石所淹沒。

當然如果有非常詳盡的知識和非常準確的模擬[7]，就可以選擇在崩塌可能性較高的地方做一些工程，然後將風險分佈到崩塌可能性較低的地方，整體而言還是可以降低崩塌率。但是目前而言，恐怕還沒有這樣精準的模擬器，即使真能做到這樣的模擬，是否值得以工程來降低崩塌率 ，不僅要正視這些工程對生態環境的衝擊，還需要進一步考量和其它方案相較之下倒底有沒有效益。

以往想要以工程構造物把土砂留在山中，總是附帶著一個迷思：直接把土石攔截下來的話，清淤比從水庫抽取要便宜很多。在行政院農委會水土保持局的石門水庫及其集水區整治計畫的第二階段執行計畫初稿中，宣稱用防砂壩攔阻在野溪中的土石疏浚成本是每立方公尺100元，但是以目前砂石的價格而言，假如野溪防砂壩中砂石開採成本真是那麼低的話，石門水庫之內所有的防砂壩和攔砂壩內的土石早被清運一空了。很明顯的，很多野溪中防砂壩中的淤積還要開設施工道路才可能疏浚，運輸成本更是昂貴耗時，因此野溪防砂壩的土石疏浚成本絕對比直接在水庫疏浚還要高。另一方面，防砂壩興建動軋數千萬，匹亞溪中著名的壩組更是花費上億，所攔阻的土石有部分只會在集水區中重新分布，部分到下游可以成為有價料出售，只有粒徑較小的部分才可能成為水庫的淤積。因此這種攔砂以阻止淤積的作法如果和水力排砂相比，成本更可能相差上數十倍以上，更不用談對山林生態嚴重的破壞，甚至於在去除淤積時，正如巴陵壩潰壩後的情形，會改變河道的平衡，很可能造成更多的崩塌，因此防砂壩清淤的構想可以說是毫不實際。然而假使不能清淤的話，這些壩體遲早會損毀，所攔的土砂最後還是一樣回歸水庫，所有的經費就毫無意義的浪費掉了。

「石門水庫及其集水區整治特別條例」開宗明義的提到：為確保石門水庫營運功能、上游集水區水域環境之保育及有效提升其供水能力，保障民眾用水權益，依預算法第八十三條制定本條例。因此這次的整治有三個主要的目的，首先是抑制濁度上升，其次是減緩水庫淤積，第三是集水區保育，而所謂的積極整治－－也就是想要工程方法把土砂阻攔在集水區的作法－－和解決濁度上升的問題毫不相干，對於減緩淤積的助益也不大，對於集水區的保育則是很強的負面作用，可以說和整個整治目的背道而馳。然而卻要投入近百億的經費，是明顯的錯誤政策，應當要在第二階段的執行計畫中做大幅度的更改。

保守整治的內容

在前段中強調以往在集水區上游想要工程手法攔阻土砂的防砂工程－－也就是所謂的積極整治－－的成效不佳，並不能達成整治的目的，因此主張在石門水庫及其集水區整治的第二期執行計畫中，以保守整治為主，以下說明保守整治的具體內容。

所謂的保守整治的精神就在於只針對已知的問題，在庫區附近進行必要的工程，而儘量減少在上游集水區的工程施作。對於前述特別條例的三個目標中，保守整治對於第三個目標態度更加的保守，承認以目前的機制而言，不要去保育集水區，就是對它最好的保護了，因為目前的實況是負責集水區保育的水保局，內部只有工程人員而根本就沒有生態保育人員的編制，這樣制度功能不足狀況下，如果還強要積極的擴張整治的範圍，並不是負責任的做法。

因此對於濁度上升的的問題，目前的解決方案當然是分層取水，這個工程雖然在去年遭遇到一些問題，似乎也已經克服了。不過就柯羅莎颱風的經驗看起來，假如沒有加強水力排砂的話，濁度上升的陰影始終會揮之不去。但是在第二期執行計畫中，因為排洪安全的考量，似乎是把原先兩條排洪隧道的改造工程（降低進水口高程以利排砂），改成只做一條－－對於改善最主要問題的工程，倒是顯得很保守。當然排洪安全是必要的考量，但在此情況下阿姆坪排砂隧道的規劃設計就應當要再加速。 對於濁度上升問題的克服的另一個取向是加強植生復育，雖然在這一點上比較沒有確切的數據可以支持對於濁度上升問題的改善上可以有多少貢獻。不過就柯羅莎颱風在沒有造成嚴重崩塌的情況下，依然造成濁度上升的情形而言，舊有崩塌的裸露地可能是泥砂重要的來源。但是在第一期治理中植生復育的做法不如稱為植生復育工程，整個工程內容通常是掛網植生或者型框植生外加排截水系統和防砂工程。這樣的做法價格當然不低，而且要等崩塌地足夠穩定時，工程失敗率才會下降，但要等到崩塌地足夠穩定時，往往已經不知道產生多少淤砂了。自然復育當然在許多狀況下是最理想的，但是面對水庫濁度的現實問題，可能還是要進一步研究較少工程且更加自然的植生復育的方法。

至於水庫淤積的問題，則可以分成兩部分來談。 首先是隨著颱風豪雨時造成濁度上升同時帶進水庫的淤積，之前已經提過，這是石門水庫淤積的主要來源，也是上游防砂設施束手無策的部分。這種淤積的去除方法，看起來還是只有水力排砂最具效益，也對集水區的生態較沒有負面作用。依照北區水資源局的估計第一期執行計畫中，改善現有設備，年平均排砂量就可達342萬立方公尺，可與石門水庫年入砂量345萬立方公尺達到平衡，將來第二期工程排洪隧道改建後，水力排砂的排砂能力就可以大於年入砂量[8]，不過這裏忽略了當平均雨量大於500公釐時，所帶進的淤積一次就可能大於500萬立方公尺，目前規劃的排砂能力並不足以應付，而若是再發生艾莉颱風那樣接近1,000公釐的雨量，還是會造成嚴重的淤積。因此長遠來看，水力排砂的能力還應該再加強。第二種淤積則為平時被慢慢沖刷下來的土砂，其中可能有相當部分的河床載，之前所建的攔砂壩所阻攔者大部分為此。不過巴陵壩沖毀的情形已經明示這部分土砂下刷的速度並不快，只要在接近庫區的地方設計幾個有效的攔砂設施（規劃中的羅浮壩已算其中之一），並且建立一套有效率的疏浚和清運的體系，必然能為國庫增加許多收入。相反的，在集水區上游建立攔砂壩或者防砂壩的構想，其淨效應只是在減少下游的有價料，再者這些壩體在興建中，攔砂時到損毀後都會激烈的改變河道環境，很可能就會製造出許多的崩塌，而且在疏浚不符成本下，將來毀壞，所攔的砂石又重回河道，怎麼看都不應再進行這種工程。

可以注意到，本文所提的保守整治，始終沒有提到一般人最愛提，並且常常被稱為是一切問題根本原因的 「土地管理」。事實上，對於土地管理的態度在我們的保守整治中也是非常的保守，僅只建議利用復育團的組織以及水資源作業基金聘請原住民進行部落水土保持，植生復育以及道路排水工程，甚至是生態調查等等。原因是一方面除了道路引發的崩塌外，在石門水庫眾多崩塌的研究中並沒有能指出土地不當利用和崩塌有多麼強烈的關係（大部分的研究指出崩塌主要是天然林地，近溪或者近路的區域），一些開墾行為或者果園排水不良當然可能引起一些小型崩塌和沖蝕，但這些和造成石門水庫嚴重淤積的的關連性，除非有進一步的研究，目前並看不出來。另一方面，這些土地利用的限制是否具備合理性和正義性，還是需要進一步的討論。因此除了一般正常的行政管制外，並不建議在整治中，再實行特別的土地管理手段。

為合理且理性的整治做準備

在浩浩蕩蕩的通過特別條例，並且投入鉅資和人員要對石門水庫及其集水區進行整治的此時，為何卻只主張進行保守整治？雖然理想上當然應期待一個「合理且理性」（reasonable and rational) 的整治，但是無論在理性上或者合理性上，目前的準備均不足以因應，為了避免過度積極反而造成永久性的傷害，因此先就各方均可接受的共識（overlapping consensus)[9]的部分進行保守整治。保守整治並不可能完全令人滿意的解決問題，但是它可以爭取到一些時間，為將來合理且理性的整治做出準備。

所謂理性的整治，在於整治可以依理性的原則。在此理性意味著達成眾多已知的目標所需具備有的知識，判斷，方法和技術等等。但是也同時包含著要如何調整多重的目標，排定優先順序。前文中已經大略批評所謂的積極整治連效益性（只考量可以量化的目標）都稱不上，當然和理性整治還有很大的差距。在此可以舉一些例子說明目前要進行理性整治的困難，首先是集水區生態環境的保育已經是社會的共識的目標，此次石門水庫整治中也特別聘請了有關溪流生態的著名學者擔任集水區保育治理的分組召集人。但是兩年過去了，許多工程粗魯的破壞了環境，而至今仍然提不出一套檢核制度以保護環境，工程效益和環境保護之間的取捨顯然還找不出標準作業程序[10]。 另外比如植生復育到底要用怎樣的物種，而如果考量到減少崩塌與沖蝕的可能，要如何復育最有效。甚至於如果廣大的淺根性竹林需要被取代，那麼新的物種會不會有什麼副作用，對生態會有什麼衝擊，這些問題在沒有對集水區有完整的生態調查和研究的情況下，根本不會有什麼答案，怎麼可能進行理性治理。

即使是針對最基本的崩塌問題，也不見得已經具備足夠的理性。就以其中關係最大的溪流和道路而論，處於平原的河流，水利署會公告河川治理線以劃定行水區，藉此限制開發以避免水患。但是處於山林間的野溪並沒有足夠的機制可供規範，某些產業像是養殖場或者民宿休閒中心，都常設在溪邊，甚至可能佔用一般意義上的河道，如果是具有影響力的人士，往往可以遊說政府在當地進行護岸和堤壩工程以保護自己的產業，但這也很可能影響到上下游的穩定性和淹水情況，對於這些情形要如何理性有效的治理恐怕還很不成熟。至於道路的情形則更加複雜，某些道路是否要設置不只牽涉到理性也和合理性相關。假使在合理性的考量下，非設不可的道路，要用如何的技術才能降低引發崩塌的機率？那些路徑是應當避開的？道路排水要如何最佳化？又要如何維持？即使實際上學術界對這些問題都可以提出解答，但要如何落實也還不清楚。更何況今天治理的組織架構，溪河可能屬於經濟部水利署管轄，山坡地由農委會水保局負責，道路及其上邊坡又屬於交通部公路局，溪流源頭及林地又回到農委會林務局主管，而農路及耕地又屬原民會或地方政府。彼此間只靠幾個月一次的工作小組或分組會議去協調，這樣鬆散的組織真能提出理性的治理方案嗎？還是會以各組織的職掌為主要考量，在彼此尊重的狀況下把整個治理弄得四分五裂呢？如果將來真得要提出理性的治理方案，以上的問題都必需面對，事實上可能還有更多的問題，必需依賴學術界更廣泛的參與才能得到解答。

即使真得可以提出理性的方案，它還必需是一個合理的方案。所謂合理的方案其意義在於參與這個方案的各方都可以認同這個方案是公平的安排(fair terms)，並且合乎正義，它意味著這個方案的參與者並不因為只是自己占在某個有利的位置而去支持某個特定方案。重要的一點是合理性並不能從理性中推導出來，兩者是不同的判準。比方一位精明經理人把快退休但深具貢獻的資深員工資遺就增加利潤而言可能是理性的，但並不一定是合理的。在一個以自由主義為基礎原則的民主社會中，合理性的原則十分基本和重要，往往安排在其憲法架構之中，而有關水和土地的治理原則，事關許多人以及其子孫的基本利益，要求這個方案要具有合理性是十分正當的。

但是我們認為石門水庫整治的整個合理性的確是有些缺陷的，其中最根本的就是集水區的劃定，石門水庫的集水區是臺灣水庫集水區中範圍最大的，幾乎包括新竹桃園泰雅族所有的傳統領域。舉一個比較荒謬的例子，假如臺北市得到中央政府的同意，在南湖大橋附近蓋了一個攔河堰，然後宣稱攔河堰以上的基隆河流域都是集水區，禁止任何大型的開發，新設道路寬度超過四公尺就會被空拍罰款，這種行為當然一點也沒有合理性，但是石門水庫的興建和這樣子的行為其實沒有兩樣。這當然是個很困難的問題，要如何建立合理性出來，亟需要集思廣益。目前在石門水庫集水區規劃中的高台水庫也是相同的問題，更是應要即早因應，或者在石門水庫和高台水庫之間，可以找到更合理的方案也說不定。而目前石門水庫在庫區附近積極開發且發展觀光，卻要在集水區進行嚴格的土地管理，這種做法也缺乏合理性。此外整個集水區的整治可以說全是以水庫為中心的整治，大漢溪彷彿到石門水庫就不再存在了，整治的目的倒底是要保護一條生養萬物，提供清淨水源的河川，或者就是一個供應自來水和工業用水的水庫呢？

另外一個需要建立合理性的則是水資源的規劃和應用的問題，臺灣人口雖然成長趨緩，但是對淡水的需求還是快速的成長，這也迫使水利署積極的發展越區引水，在石門水庫的整治中，其實也包含了這個部分。然而這些增長的需求，無疑來自較為耗水的工業，不過越區引水對於原有溪流生態以及地下水系統一定會有影響，為了少數本來就有很大福祉的人的極大福祉（雖然很多人認為這些福祉會擴散開來）而去破壞大部分人及其後代可以共享的環境，這樣的合理性又要如何建立呢？

最後要強調的是合理性的建立並不容易，不但要有充足的理性知識做為背景，傳統上人們也總會依自己所占的位置和所信仰的終極目標而堅持己見。但是如果臺灣要邁向成熟的民主社會，就必需要認真的學習如何引導出可接受的共識，並且建立出在完備的理性知識下的合理性，否則縱使已經有了投票式的民主，但是在有爭議的公共議題上，還是很難擺脫激情對決的氣氛。然則近年來其實也已經開始有一些改變的嘗試，像是審議式公民會議的舉辦，官方也較為願意辦理說明會甚至是聽證會，廣聽各方意見欲使政策更加的合理。這次的石門水庫的整治以及易淹水地區治理計畫中，不但跨越數年，也是各區域普遍的議題，水患治理監督聯盟在與官方接觸的過程中，也感受到官方並非不願意溝通，也願意傾聽民間環保人士的聲音，但是在理性知識還不完備，而建立合理性的制度和機制也缺乏的狀況下，總是存在許多的缺憾。因此不僅是環保人士，任何想要臺灣社會朝向更好的目標的人士，都應該利用這個廣泛對話的機會，先從較沒有基本衝突的水和環境的議題著手，朝著建立更合理的社會而前進。

註釋

[1].陳樹群等, "水庫集水區土砂整治成效評估(1/2)", (台中:中興大學水土保持系, 2002.12), 7.2-7.4.

[2]. 國立交通大學防災工程研究中心, " 石門水庫集水區崩塌與庫區淤積風險評估研究(1/3)" (臺北: 經濟部水利署, 2006.11), 2.11-2.13. 其中有歷年和各次颱風帶來的的淤積量.

[3]. 黃宏斌, " 白石溪集水區整體治理調查分析與規劃" ,石門水庫集水區保育治理專題座談會(臺北: 經濟部水利署, 2008.1), 22-24. 文中認為造成濁度上升的懸浮質和防砂設施所能攔到的大粒徑砂石不同。但是黃宏斌仍認為上游防砂設施對水庫庫容的維持有助益，對此還是值得質疑.

[4]. 賴伯勳等, " 提升水庫供水能力--緊急供水工程暨水庫更新改善執行成果" ,石門水庫及其集水區整治計畫(95~96)執行成果研討會(臺北: 經濟部水利署, 2008.1), 13.

[5]. 許少華, " 渾水水庫沈降特性與排渾減淤操作研究"(臺北: 經濟部水利署, 2005.12), 2.6-2.9.

[6]. 行政院農委會水土保持局, " 石門水庫及其集水區整治計畫可行性規劃報告(核定版)--分項計畫:集水區保育治理-水庫集水區保育-山坡地治理"(臺北: 農委會, 2007.4), 122-123. 原始資料則來自北區水資源局以及國家災害防救科技中心.

[7]. 楊錦釧等, " 石門水庫集水區崩塌與庫區淤積風險評估研究" ,石門水庫集水區保育治理專題座談會(臺北: 經濟部水利署, 2008.1), 57-78. 文中做了初步的模擬.

[8]. 鍾朝恭等, " 石門水庫清淤及防淤策略" ,石門水庫及其集水區整治計畫(95~96)執行成果研討會(臺北: 經濟部水利署, 2008.1), 21-22.

[9]. "reasonable and rational", "overlapping consensus" 這兩個概念都是出自 John Rawls, Political Liberalism ( New York: Columbia University Press, 1993). 也許有人會認為水庫整治純粹只是技術事務，為什麼要用到政治哲學的概念。不過水的確是重要而不可缺的資源，在 Rawls 的理論中絕對稱得上是 primary goods. 而對於水資源的分配使用的架構以及集水區土地的利用和管理，牽涉到整個社會未來發展的方向，也絕對是一個「基本架構」（basic structure，關於此點可以參考以往農業社會水利組織有多大的重要性和影響性)，因而水庫整治在其理論架構內當然要考量合理性，將其限制在技術範疇內反而是不合理的(unreasonable)。

[10]. 負責上游集水區整治的整合工作的農委會水土保持局已有委託民間廠商研擬一套生態檢核表來檢核工程對環境的影響。但這套制度至今也還沒有經過推動小組通過而正式實施。即使將來可以實施，由於施工單位原本就對生態保育完全是門外漢（其實水保局也是），如何進行才能真正保護到環境其還有很長的路要走。