作者：王开元

来源：《防洪抗旱减灾论文集》

轉載自：水利工程網(中國)

註：文中我國為中國

德國、法國、荷蘭三國位於歐洲中西部，地理上相鄰。三國面積共約95萬km2，人口約1.35億。長期以來，這三個國家均非常重視防洪減災和環境治理，積累了豐富的治水經驗。筆者於1999年參加國家防汛抗旱總指揮部辦公室組織的赴歐洲抗洪搶險培訓團，在德國、法國、荷蘭進行為期4週的培訓，深深感受到三國在防洪減災方面的做法和思路獨特，成效顯著，為社會發展、經濟建設創造了良好的環境。

一、主要河流水系

德國國土面積356760km2，人口約7000萬。主要河流有萊茵河、多瑙河、威悉河、易北河、奧得河等。萊茵河在中、西歐的重要河流中僅次於多瑙河，發源於瑞士阿爾卑斯山，流經瑞士、德國、法國、荷蘭，注入北海，全長1 360 km，在德國境內長867km。萊茵河流域總面積224400km2，多年平均流量2270m3／s，在德國境內流域面積102100km2。多瑙河發源於德國黑林山的東南坡，流經奧地利、捷克、匈牙利、羅馬尼亞、南斯拉夫、保加利亞等7國，注入黑海，全長2850km，總流域面積80.64萬km2，在德國境內的流域面積5370km2。

法國位於歐洲西部，地勢東南高西北低，國土面積547030 km2，人口約5000萬。主要河流有盧瓦爾河、羅訥河、塞納河、萊茵河和加龍河。盧瓦爾河發源於法國中部，注人大西洋，長1009km，流域面積117500krn2，多年平均流量900m3／s。羅訥河發源於瑞士阿爾卑斯山，流經法國註入地中海，流域面積95500 km2，河長812km，在法國境內長522km，多年平均流量1900m3／s，水流主要來自夏季融雪。塞納河發源於法國東部，流經巴黎，注入英吉利海峽，流域面積78000km2，河長776km，多年平均流量500m3／s。

荷蘭位於歐洲大陸西部，西、北部瀕臨北海，東接德國，南鄰比利時，國土面積37290km2，人口約1500萬。荷蘭地處萊茵河、馬斯河和斯海爾德河下游入海口的三角洲，海岸線很長，受海浪和河流流態的影響很大。荷蘭境內大部分為平原，屬溫帶海洋性氣候。萊茵河是荷蘭地表水的主要來源，由德國流入荷蘭。馬斯河由比利時進入荷蘭，是荷蘭東南部，包括高地部分地表水的主要來源。

二、降水和洪澇災害

與我國相比，德國、法國、荷蘭三國的洪澇(風暴潮)災害顯得量級輕，頻次少。三國自然條件優越，海拔一般不高，氣候溫和，年降雨量適中，且時空分配較均勻。

德國多年平均降水量約800mm，降雨主要發生在夏季；冬季有大量降雪，山區積雪期長達3-6個月；在大雨或冰雪融化之後，經常出現洪水。1961年1-7月，在阿勒爾河及其支流萊訥河和奧克河接連出現洪水，有5.8萬km2農田和草場受淹，許多村莊和公路被毀壞；由於排水不暢，農田和草場，長時間浸泡在水中，阿勒爾河下游有的地方淹沒歷時長達200多天。1997年夏天，德國奧得河(位於德國和波蘭邊界)出現100年一遇的大洪水，高水位持續了4個星期，出動搶險兵力(消防隊、警察、部隊)達1萬多人次，搶險用掉砂袋850萬個。

法國多年平均降水量為700 1000mm。引起降水的主要原因一是來自西邊大西洋的水汽，時間較長，洪水歷時也長；另一是來自南部的地中海，時間短，洪水漲落快；在中部地區有時這兩股氣流互相遭遇，產生大範圍強降雨，形成大洪水。例如1910年塞納河、馬思河同時發生超50年一遇的大洪水，巴黎市區25％的地方被淹，國會大廈受浸，經濟損失嚴重。

荷蘭多年平均降水量為750mm。荷蘭很大一部分土地處在海平面以下，海水入侵問題很嚴重。荷蘭的洪澇災害，西部來自北海的風暴潮，東部主要來自萊茵河、馬斯河和斯海爾德河的漲水，歷史上是一個洪澇和風暴潮災害十分嚴重的國家。 1953年2月1日，荷蘭三角洲地區內河漲水與北海大潮相遭遇，洪水氾濫，圩堤數百處決口，20萬hm2農田受淹，1835人喪生，7.2萬人被迫離開家園，大量房屋和其它財產遭受破壞。

三、防洪減災的主要做法和經驗

（一）從環境水利角度出發重視防洪治水

德國、法國、荷蘭三國在治水思路上，曾經較長時間沿襲單一目標進行治理。隨著社會和經濟的發展，人們物質生活水平的提高，三國對水環境提出了更高要求，在治水觀念上由過去單一修建防洪工程來達到防災減災目的，轉變為以保護水環境為重點的多目標綜合治理。他們認為，單一目標治理，雖然取得了很大成效，但往往破壞了自然環境，給生態環境帶來長時期的不利影響，從而又嚴重威脅到人類自身的利益和安全。因此，對江河宜採取綜合治理的辦法，修建防洪工程應從生態保護和環境治理的全局考慮，把工程措施與水環境、社會環境結合起來。三國特別重視對環境的影響，將河流的整治和居住點的保護，納入環境強制系統。他們認為洪水是自然現象，不可能不發生，也不可能人為完全控制住；對自然進行太多的干擾，人為改變洪水的自然條件，會加重洪水災害。德國巴伐利亞州有意識地將原來規則的堤防斷面改為不規則的斷面，將原來直線河道改為彎曲的河道，讓河流保持自然狀態，就是一個非常典型的例子。

他們認為，河流運動有其自然擺動的範圍，在治水中必須要給洪水保留足夠的通道。採取防洪措施，首先應以保護人的生命為主，其次是保護好可能給周圍環境造成污染的企業工廠，其他設施，該淹的讓它淹，不要為保護某塊土地花太多的人力和物力。他們防洪搶險的主要任務是救人，只要人能安全撤離，可能造成污染的企業能得到保護就行了。如德國科隆市防洪標準為100年一遇，但在發生10年、50年或100年一遇洪水時，允許一些地區受淹。

這三個國家都將水利工程規劃建設與建造更加優美的環境緊密結合起來，普遍採取了還河道以原態的措施。經過多年的有效治理，三國的水環境有了很大改善，避免或減輕了洪水災害。所到之處不見裸露的土地，森林、花木、草地，鬱鬱蔥蔥，空氣清新，視野開闊，河流沿岸更是水碧草綠，景色如畫，風光無限。

這些觀念的形成，與三國地多人少、生產過剩、氣候地理條件優越緊密相關，也是經過長期的防洪治水形成的。這也是當今歐洲經濟發達國家治水的基本要求和主要特徵。

（二）大投入高質量建設防洪減災工程

德國、法國、荷蘭三國都修建了許多防洪工程和設施，已建成由壩、閘、堤防、堰、渠道和泵站組成的龐大的防洪網絡。在工程建設施工方面，三國有先進的機械設備和性能優良的建築材料；土工織物運用比較廣泛；在堤身的填築、地基的處理、水下施工等方面手段先進。德國已開始運用活動堤壩技術；法國在盧瓦爾河、德國北威州在萊茵河，修建堤防時均運用了大壩的建造技術；他們對一些工程的構思、設計和建造都十分獨特。

三國的防洪工程建設都實行業主負責制、招投標制、施工監理制，並規定在50年內堤防如果出現質量問題，設計、施工單位要承擔法律責任。在防洪工程建設和管理上，三國通過稅收，保證了穩定的經費來源。工程運行管理，除了有官方機構管理外，在受益地區還有民間協會組織，公民對工程的建設和管理，通過“協會”來實施監督。如荷蘭的“水管會”、德國北威州民間的“堤防協會”等。

他們重視工程設施建設，捨得投入並高度注重工程質量，能夠按照社會發展的不同階段對水環境安全的具體要求，做到工程設施的建設與社會經濟的發展相適應。例如，荷蘭在1927年一1932年，建成了世界聞名的阿夫斯勒特壩(即須德海工程)，長達32km。荷蘭政府在1953年大水災後開始全面製訂三角洲防洪減災規劃並逐步實施，至今三角洲規劃安排的項目已經全部完成，投入資金達180億荷蘭盾(約合人民幣700億元)。

（三）非工程措施作用大

三國重視防洪非工程措施的建設，非工程措施投入一般為工程措施的1/10。非工程設施比較完善，在防洪減災中發揮了重要作用。德國各個州有洪水預報中心；法國全國有52個洪水預報中心；洪水預報中心與各個水文站、雨量站實行計算機聯網，水情、雨情信息收集分析處理都用計算機進行。三國有較完善的雷達測雨站點，快速的洪水自動測報設施，先進的通信傳輸設備和佈局較廣的數據網絡。防洪設施的運用和管理均採用自動控制。

他們對洪氾區的管理有具體明確的措施。法國在防洪政策主要文件中規定：保護洪水流經區域和擴展區域；禁止在洪水嚴重區域建設任何新工程與居民區；保護與水相關的景點和環境。三國都將城市較低的地區或河道兩岸灘地，開闢成公園、綠地、球場、停車場、道路等，平時為娛樂場所，當有洪水時作為調蓄洪水場所。他們對蓄滯洪區內的土地管理非常嚴格，不准開發建設就堅決做到不開發建設，決不含糊，所有的蓄滯洪區都能正常運用。

他們重視提高公眾的防災意識，在中小學開展災害預防教育。德國把洪水預警分為四級，並廣泛宣傳，告知居民風險程度和預防措施，洪水到來時，居民可自行判斷危險程度，合理安排工作和生活。荷蘭阿夫斯勒特壩和三角洲的重要工程，周邊環境和內部環境優美，已被當作旅遊景點，供遊客參觀訪問，在休閒娛樂中接受防洪減災知識教育。

（四）機構精簡效率高

德國、法國、荷蘭三國十分重視水資源的統一管理，注重將水量和水質納入統一的管理體系，德國、法國由環境部管理全國的水利，荷蘭歸口交通公共工程水管理部。水管理採取統一管理與分級

管理相結合的體制。

德國是一個聯邦制國家，下面有16個聯邦州政府和3個州級市。防洪規劃、項目建設、抗洪搶險等，由州政府決定。州政府下設環境部和內政部等機構，環境部歸口管理水利業務，內政部負責搶險救災。出現洪水災害時，首先是消防隊員和警察參加搶險，力量不足時，可請示國家內政部，經總統批准後調動軍隊參加搶險。軍隊到位後由州政府內政部長統一指揮，搶險救災總指揮長由內政部長擔任，涉及到幾個州，則由幾個州的內政部長協調。涉及到國際河流，有國際河流工作委員會，該委員會下設一個小組專管洪水方面的事務。法國在防洪搶險方面，由省長、市長調動消防隊和警察，憲兵由省長請示總統調派。洪水時，市長、鎮長要對轄區內的公共安全負責。荷蘭的主要水利工程，例如阿夫斯勒特壩、三角洲工程等，都由交通公共工程水管理部屬下的公共工程及水資源管理總局統一管理和調度。此外，水利管理委員會是荷蘭水管理系統所特有的機構。全國約60多個水管會，一個水管會管理一個或幾個圩區，建設和維修堤壩，監督用水和水質保護，協調土地和水的關係。水管會領導機構的成員由土地所有者中選出的代表和政府代表組成，每個水管會都有自己的章程、任務和權利。

（五）法律法規完善

德國、法國、荷蘭三國雖沒有單獨的“防洪法”，但防洪工程規劃建設、防洪管理、洪水預警預報、抗洪搶險組織，以及災後救濟等，都有相應的法律規定及相關執行部門。各部門依法行事，各司其責。

德國聯邦政府有關於水的法律法規，各州政府還有自己的水利法，但各州政府有責任有義務貫徹聯邦政府的法律。

法國在1807年就有了關於水的法律法規，從20世紀30年代至60年代陸續頒布了關於在洪氾區修建防洪工程的法律、關於各有關方面在防洪工作中的職責的法令、關於一般防洪行政管理的法令等。由省長、市長對防洪負責任，如屬人為失職，法官按照法律追究市長、省長的責任。

（六）救災復產社會負責

德國、法國、荷蘭三國的洪水災害和其他自然災害的救災經費和有關救災工作，主要由保險公司、紅十字會、教會和慈善機構承擔。中央政府或聯邦政府承擔的救災任務非常有限。法國於1982年和1984年分別頒布執行《賠償自然災害損失法》和《農業災害保險法》，實行義務保險。由於經濟基礎雄厚，社會保障體係比較健全，他們的防災抗災能力強，災後恢復生產、重建家園速度快。

與這三個國家相比，我國在江河治理和防洪減災方面還存在一定的差距，他們防洪減災的經驗和思路，有很多值得我們學習和借鑒。

（摘自《人民珠江》2001年第1期，有刪減）